برخورد گزینشی با فساد، اعتماد عمومی را از بین میبرد
وی افزود: با حدود ۲۰ سال تاخیر لایحهای با عنوان «لایحه مدیریت تعارض منافع» تدوین شد. جالب این است که لایحهای که به اعتقاد من تنظیم آن به حدود سه ماه زمان نیاز داشت، حدود سه سال در دولت معطل تدوین ماند و پس از آنکه در سال ۹۸ مجلس رفت نیز تقریباً مفقود شد و سرنوشت آن همچنان روشن نیست.
ذاکری ادامه داد: من زمانی در متنی از تعبیر «ایران، بهشت تعارض منافع» استفاده کردم؛ زیرا به اندازهای با مسائل مرتبط با تعارض منافع روبهرو هستیم که شاید با در نظر گرفتن وزن اقتصادی کشور، مشابه آن در بسیاری از جوامع قابل تصور نباشد. برخی کشورها با سطح بسیار کمتری از چنین مشکلاتی دچار بحران میشوند، اما تابآوری ما در برابر این حجم از تعارض منافع به اندازهای بالاست که آن را تحمل میکنیم و حساسیت متناسبی نسبت به آن نشان نمیدهیم.
این اقتصاددان با اشاره به قانون حمایت از گزارشگران فساد گفت: این قانون نیز با حدود ۲۰ سال تأخیر تدوین شد، اما نکته قابل تأمل این است که در نهایت، به جای آنکه مطابق عنوان خود از گزارشگران فساد حمایت کند، در بخشهایی به سمت محدود کردن آنان رفته است. به اعتقاد من، با توجه به این رویکرد حتی میتوان آن را «قانون محدود کردن گزارشگران فساد» نامید.
وی افزود: همه این موارد نشان میدهد در مواجهه با مسئله فساد، آن سرعت عملی را که متناسب با اهمیت موضوع است احساس نمیکنیم؛ در حالی که در یک رقابت جهانی قرار داریم و باید هرچه سریعتر برای خود جایگاهی فراهم کنیم، رتبهمان را بهبود ببخشیم و با کشورهایی رقابت کنیم که با جدیت و سرسختی برای ارتقای جایگاه خود در میان اقتصادهای سالم تلاش میکنند.
بیاعتنایی به تجربه و شاخصهای جهانی
ذاکری با بیان اینکه «ما به تجربه جهانی فوقالعاده بیاعتنا هستیم»، اظهار کرد: وقتی مسئولان از مبارزه با فساد صحبت میکنند، معمولاً توجه کافی به این موضوع نداریم که کشورهای موفقتر چه کردهاند و چه سیاستهایی را به اجرا گذاشتهاند که توانستهاند نتیجه بگیرند. در بسیاری از موارد، صرفاً با تصور خود و نوعی گفتاردرمانی میخواهیم با مسئله روبهرو شویم.
وی ادامه داد: ویژگی بعدی، بیاعتنایی به شاخصها و ارزیابیهای جهانی است. وقتی با امتیازی مانند ۲۳ در یک ارزیابی جهانی در ردههای پایین قرار میگیریم، گاهی میگوییم این ارزیابی نادرست است و باید شاخص جدیدی طراحی کنیم و خودمان، خودمان را ارزیابی کنیم. غافل از اینکه حتی اگر بتوانیم شاخصی بهتر و کارآمدتر و سازگارتر با شرایط بومی طراحی کنیم، این شاخص لزوماً مقبولیت جهانی ندارد.
این اقتصاددان افزود: کارکرد چنین شاخصهایی این است که به شرکای بالفعل و بالقوه ما اعلام کند در چه جایگاهی قرار داریم و یک شاخص داخلی چنین کارکردی ندارد. در بحث FATF داخلی نیز همین مسئله مطرح است. FATF قرار است اعتماد شرکای ما را جلب کند و صرف اینکه خودمان به خودمان نمره بدهیم، ممکن است مورد قبول دیگران قرار نگیرد.
فسادستیزی باید جامعهمحور باشد
ذاکری دولتمحور بودن مبارزه با فساد را از دیگر مشکلات موجود دانست و گفت: همانطور که انتظار داریم دولت در بسیاری از حوزهها مشکلات را به عنوان کارفرمای بزرگ، سرمایهدار بزرگ و مالک بزرگ حل کند، در حوزه فساد نیز دولت وارد میدان شده و گویی قرار است خودش مسئله را حل کند.
وی افزود: در مطالعات کارشناسی حوزه فساد گفته میشود که دولت خودش بخشی از مسئله و بخشی از مشکل است و نمیتواند به تنهایی راهحل باشد. دولت میتواند کمک کند، حضورش در میدان ضروری است، اما نباید نقش آن از حدی فراتر برود. در نهایت باید به یک سیستم جامعهمحور برسیم که به جامعه مدنی، ظرفیتهای جامعه مدنی، رسانهها و نهادهای مردمی توجه بیشتری داشته باشد و از این ظرفیتها برای مبارزه گسترده با فساد استفاده کند.
رسانهها را از میدان فسادستیزی حذف نکنیم
این اقتصاددان با انتقاد از آنچه «رسانهستیزی» در حوزه فساد خواند، اظهار کرد: در همان قانون حمایت از گزارشگران فساد مطرح میشود که اگر فردی فسادی را کشف کند و اطلاعات خود را در اختیار رسانهها قرار دهد، از حمایت قانونی برخوردار نمیشود. به تعبیر عامیانه، در چنین شرایطی «خونش پای خودش است».
وی توضیح داد: اگر فردی فسادی را کشف کرد، باید اطلاعات آن را در سامانه بارگذاری کند؛ اگر رسیدگی نشد دوباره از همان مسیر اقدام کند و اگر باز هم رسیدگی نشد، عملاً باید سکوت کند. اگر اطلاعات را در اختیار رسانهها قرار دهد، حمایت قانونی از او سلب میشود. این نوعی رسانهستیزی است؛ در حالی که در کشورهای موفق در حوزه مبارزه با فساد، رسانهها یک پایه ثابت این مبارزه هستند.
ذاکری افزود: رسانهها در افشای پروندهها، وادار کردن نهادهای دولتی به انجام درست وظایف، وادار کردن قانونگذاران به تصویب قوانین جامعتر و کارآمدتر و نظارت بر اجرای آنها نقش گستردهای دارند، اما ما در اینجا رسانهها و بهویژه رسانههای مستقل را تا حد زیادی از میدان حذف میکنیم.
وی پنهانکاری و نبود شفافیت را از دیگر مشکلات دانست و گفت: حتی وقتی پروندهای مطرح و بررسی میشود، تا جایی که ممکن است از اطلاعرسانی جلوگیری میکنیم؛ یعنی مبارزه با فساد را پشت درهای بسته انجام میدهیم، در حالی که شرط کارآمد بودن مبارزه با فساد این است که هیچ در بستهای وجود نداشته باشد.
این اقتصاددان ادامه داد: وقتی اطلاعرسانی میکنید و اطلاعات را در اختیار جامعه قرار میدهید، قدرت بزرگی به نام افکار عمومی را در خدمت خود میگیرید تا در مقابله با باندهای فساد از شما حمایت کند. وقتی خود را از این قدرت محروم میکنید، بهطور طبیعی قدرت طرف مقابل افزایش پیدا میکند.
ذاکری گفت که ابتدا باید نظامیافتگی را تعریف کنیم. باید ببینیم منظور صرفاً گستردگی فساد است یا نوع و سطح فسادی که مورد توجه قرار میگیرد.
وی افزود: یک زمان فساد در این حد است که در فلان سازمان یا اداره، یک کارمند توقعی غیرقانونی از اربابرجوع داشته باشد. اتفاقاً شاخص CPI نیز توجه زیادی به این نوع فساد دارد، با این توجیه که اگر چنین ارتباطاتی در جامعه وجود داشته باشد، زمینه فساد در سطوح بالاتر نیز گسترش پیدا میکند؛ اما این فقط یک بخش از ماجراست.
این اقتصاددان ادامه داد: یک سطح بالاتر آن است که یک تشکیلات شکل بگیرد و فساد از یک فرد فراتر برود؛ افراد امور را میان خود «پاسکاری» کنند و هر کسی در حوزه خود سهمش را بگیرد، کار را پیش ببرد و در نهایت هزینه آن به جامعه تحمیل شود. در سطوح بالاتر، شبکه فساد میتواند در ساختار تصمیمسازی و تصمیمگیری کشور نفوذ کند.
ذاکری برای توضیح این موضوع گفت: برای مثال ممکن است شبکهای نظام تصمیمگیری را متقاعد کند که اگر واردات نوع خاصی از خودرو انجام نشود، با یک بحران اساسی روبهرو میشویم و از این طریق مجوز واردات را بگیرد. بعد وقتی سامانه باز میشود، ظرف مدت بسیار کوتاهی ظرفیت تکمیل میشود و مشخص میشود مقدمات کار از قبل فراهم شده است.
وی افزود: در چنین وضعیتی، شبکه فساد دیگر نیاز ندارد در یک سازمان فردی را پیدا کند، به او امکانات بدهد و از او بخواهد کاری انجام دهد؛ بلکه در رده بالاتر تأثیر میگذارد، تصمیمی را که به نفع خودش است جا میاندازد و نظام تصمیمگیری را در مسیری هدایت میکند که تصمیم مطلوب آن شبکه گرفته شود. بعد هم لزوماً پاسخگو نیست که چرا نتیجه وعده دادهشده حاصل نشد؛ زیرا هدف اصلی آن شبکه، کسب منفعت خود بوده است.
ذاکری ادامه داد: در سطح بسیار بالاتر به پدیده «State Capture» یا تسخیر دولت میرسیم؛ یعنی شبکه فساد، مجموعه دولت یا بخشهایی از ساختار حکمرانی را به گونهای به کار میگیرد که تصمیمات مورد نظر آن گرفته و اجرا شود و از منافع آن دفاع شود. این اوج چنین فسادی است.
خطای فردی با خطای فرایندی متفاوت است
ذاکری در ادامه با تفکیک «خطای فردی» و «خطای فرایندی» اظهار کرد: در یک نظام اجرایی، چه نهاد دولتی باشد و چه سازمان یا شرکت خصوصی، میتوان دو سطح از خطا را تعریف کرد. خطای فردی آن است که برای مثال فردی در یک واحد اداری مرتکب تخلف شود، ارتباط مالی غیرقانونی و مفسدانه با اربابرجوع برقرار کند یا به دلیل نداشتن دانش لازم در مطالعه و تحلیل خود اشتباه کند و پیشنهاد، نتیجه یا تحلیل غلطی را به مقامات بالاتر ارائه دهد.
وی افزود: اما گاهی یک فرایند برای تصمیمگیری و مجموعهای از رویههای اداری به گونهای طراحی شدهاند که حتی اگر بهترین افراد را پشت میزها قرار دهید، نتیجه نهایی نادرست میشود. ممکن است تکتک افراد سالم، دلسوز و دارای دانش کافی باشند، اما وقتی کنار هم قرار میگیرند، مانند تیم فوتبالی هستند که همه بازیکنانش خوباند اما هیچکس سر جای خودش نیست؛ بنابراین تیم به نتیجه مطلوب نمیرسد.
این اقتصاددان تأکید کرد: قصد من متهم کردن افراد نیست. در سطح کشور بارها افراد سالم، متعهد و دلسوز بسیار زیادی دیدهام. مسئله این است که طراحی نظام تصمیمگیری و فرایندها در مواردی به گونهای است که نتیجه نامناسب تولید میکند. در اینجا دیگر نباید فقط به دنبال کارمندی باشیم که در یک اتاق پشت یک میز خطا کرده است، بلکه کل مجموعه نیاز به بازسازی و بازنگری دارد.
وی افزود: باید تعریف جدیدی از فرایندها و نظام تصمیمگیری و تصمیمسازی ارائه شود تا بتواند منافع جامعه را حفظ کند. وقتی گفته میشود تعداد شوراها و سازوکارهای موجود در سیستم اجرایی به ارقام سهرقمی میرسد، همین مسئله بر کندی سیستم اثر میگذارد. در چنین ساختاری حتی مدیر خوب هم ممکن است نتواند تصمیم مناسب بگیرد و اجرا کند. بنابراین نتیجه نادرست لزوماً محصول اشخاص نیست و میتواند محصول فرایند باشد.
دو سناریو برای آینده فسادستیزی
ذاکری درباره آینده جریان مبارزه با فساد در کشور گفت: وقتی از آینده صحبت میکنیم، میتوانیم دو سناریو را در نظر بگیریم. سناریوی نخست این است که روند موجود ادامه پیدا کند؛ یعنی اتفاقاتی که تاکنون افتاده تداوم یابد و ما یا مداخله نکنیم یا قدرت تأثیرگذاری کافی نداشته باشیم. در این صورت باید دید جامعهای که اکنون از نظر سلامت اقتصادی در ردههای پایین قرار دارد به کدام سمت خواهد رفت.
وی افزود: بر اساس مطالعات انجامشده، یکی از عوامل مهم در گسترش فساد، شرایط تحریم است. هر اقتصادی که در طول ۳۰ یا ۴۰ سال گذشته شرایط تحریم را تجربه کرده، بلافاصله با افزایش زمینههای فساد روبهرو شده است. اکنون که شرایط تحریم در جامعه ما تداوم یافته یا تشدید میشود، طبیعی است که انتظار داشته باشیم حتی رتبه پایینتر، امتیاز کمتر و فساد گستردهتری داشته باشیم. هرچه معضلات اقتصادی و دشواریها بیشتر شود، زمینه این وضعیت نیز افزایش پیدا میکند.
این اقتصاددان ادامه داد: سناریوی دوم این است که عزم جدی شکل بگیرد و تلاش کنیم در این روند تأثیر بگذاریم؛ یعنی مسئله فسادستیزی را به عنوان جریانی ببینیم که میتواند اصلاح و کارآمدتر شود و برای بهتر کردن وضعیت اقدام کنیم. در این صورت باید مشخص کنیم چه اقداماتی میتواند جریان فسادستیزی را در کشور مؤثر کند.
فسادستیزی؛ مطالبهای با سابقه چنددهساله
ذاکری با اشاره به سابقه تاریخی مسئله فساد در ایران گفت: زمانی که انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ شکل گرفت، یکی از مسائل مطرح، فسادی بود که بهویژه در دهه ۱۳۵۰ در کشور گسترش یافته بود. بسیاری از کارشناسان و صاحبنظران آن زمان، از جمله برخی مقامات و کارشناسان سازمان برنامه، مطرح کردهاند که با آغاز اجرای برنامه پنجم و تزریق گسترده منابع مالی، زمینه گسترش فساد افزایش یافت و در مقاطعی این تصور وجود داشت که دولت نسبت به فساد حساسیت کافی ندارد.
وی افزود: در آن زمان بحثهایی مانند فساد موجود مطرح بود و این مسئله یکی از عواملی بود که بخشی از مردم را به جریان انقلاب جذب کرد. در قانون اساسی نیز هرچند موضوع به صورت یک عنوان مستقل و با جزئیات امروز مطرح نشده است، نکات گویایی درباره ضرورت شکلگیری جامعهای عاری از فساد و وظیفه نظام حکومتی در این زمینه وجود دارد.
این اقتصاددان ادامه داد: با این حال، در طول زمان کارایی کافی نداشتهایم و عوامل مختلفی باعث شده نتوانیم به نتیجه مطلوب برسیم.وی گفت: این موارد نشان میدهد که ما در بسیاری از مقاطع نگاه درستی به مسئله فساد نداشتهایم و اگر قرار است سابقه چنددهساله فسادستیزی به نتیجه مثبتی برسد، باید مجموعهای از سیاستهای کارآمد و منسجم تدوین شود که اجرای ترکیبی آنها بتواند اثرگذار باشد.
ذاکری با تأکید بر نقش رسانهها اظهار کرد: رسانهها باید در این زمینه فعال شوند. باید اجازه دهیم رسانهها فعالیت کنند و حتی از آنها بخواهیم مسئولان را نقد کنند؛ نه اینکه مانع فعالیتشان شویم، برای آنها مزاحمت ایجاد کنیم، آنها را تهدید کنیم یا قوانینی تصویب کنیم که موجب محدود شدنشان شود.
وی افزود: من زمانی در ارتباط با بحث مدیران و امتیازاتی که برخی مدیران در دورههای مختلف استفاده کرده بودند و موضوع ویژهخواری، پیشنهاد ایجاد سامانهای با عنوان «من رانتخوار نیستم» را مطرح کردم تا مقامات و مسئولان به صورت داوطلبانه عضو آن شوند.
این اقتصاددان درباره متن پیشنهادی این تعهدنامه گفت: فردی که عضو این مجموعه میشد متعهد میشد با رسانهها همکاری کند؛ هر رسانهای که بخواهد درباره ثروت او و خانوادهاش تحقیق کند، اطلاعات لازم را در اختیار آن قرار دهد و کسی را صرفاً به دلیل اینکه درباره او سخنی گفته یا پرسشی مطرح کرده است به دادگاه نکشاند. متأسفانه این پیشنهاد به جریان نیفتاد.
برخورد گزینشی با فساد، از برخورد نکردن هم مخربتر است
ذاکری سیاسیکاری را از دیگر آسیبهای حوزه فسادستیزی دانست و گفت: پیشتر گزارشی با موضوع اقتصاد ایران و آفت سیاستزدگی ارائه کرده بودم و در آن از این زاویه به موضوع پرداختم که سیاسی کردن بیش از اندازه مسائل، دشواریها و محدودیتهای زیادی برای ما ایجاد کرده است. در حوزه فساد نیز همین وضعیت وجود دارد.
وی ادامه داد: به محض اینکه از فساد صحبت میکنیم، گاهی برخی نهادها یا افراد متر به دست میگیرند و میگویند این بخش سیاسی است و نباید مطرح شود و بخش دیگری قابل طرح است. نتیجه این وضعیت، برخورد گزینشی با فساد است.این اقتصاددان تأکید کرد: به اعتقاد من، برخورد گزینشی با فساد حتی میتواند از برخورد نکردن نیز بدتر باشد؛ زیرا به این معناست که برخی فسادها و خطاها را نادیده بگیریم و فقط به برخی دیگر بپردازیم. این نوعی بیعدالتی و تبعیض در جامعه ایجاد میکند که اعتماد عمومی به کل فضای مبارزه با فساد را از بین میبرد.وی افزود: باید بپذیریم وقتی با فساد مبارزه میکنیم، هر فردی در هر جایگاهی که درگیر فساد شده است باید نسبت به کاری که کرده، حرفی که زده و تصمیمی که گرفته پاسخگو باشد. نمیتوان گزینشی عمل کرد و بخشی از فسادها و خطاها را نادیده گرفت.
«ظرفی که خاتون میشکند، صدا ندارد»
ذاکری در ادامه با اشاره به یک ضربالمثل آذربایجانی گفت: من یک بار از تعبیری استفاده کردم که مضمون آن این است: «ظرفی که خاتون میشکند، صدا ندارد.» یعنی اگر در خانه خدمتکار کاسهای را بشکند، صدای آن میپیچد، همه او را بازخواست میکنند و ممکن است از حقوق و امتیازاتش کم شود؛ اما وقتی خاتون همان خطا را مرتکب شود، کسی جرأت نمیکند صدایش را دربیاورد.
وی افزود: من به شوخی گفتهام بعضی از مقامات ما «خاتون» هستند؛ وقتی آنها مرتکب خطا میشوند درباره آن صحبت نمیکنیم، اما در سطوح پایینتر برخورد صورت میگیرد. البته خطا در سطح پایین نیز باید پیگیری شود، اما اگر از بالا نیز بدون تبعیض برخورد کنیم، اعتماد در جامعه گسترش پیدا میکند که هر کس خطا کرده باشد با او برخورد خواهد شد.
این اقتصاددان ادامه داد: در چنین شرایطی، وقتی نهاد مسئول اعلام میکند با یک پرونده فساد برخورد کرده است، مردم بیشتر قانع میشوند که بررسی کارشناسانه و فارغ از دلمشغولیها و تعلقات سیاسی انجام شده است. در غیر این صورت، حتی وقتی با یک فرد مفسد بهدرستی برخورد میشود، ممکن است این تصور شکل بگیرد که او فقط «پارتی قوی» نداشته است.
شفافیت کنترلشده، اعتماد عمومی را خدشهدار میکند
ذاکری با اشاره به تأثیر سیاسیکاری بر شفافیت گفت: من از تعبیر «شفافیت کنترلشده» استفاده کردهام. به اعتقاد من، برخی مسئولان و نهادها وقتی از شفافیت صحبت میکنند، نوعی شفافیت کنترلشده مدنظر دارند؛ یعنی برخی حوزهها شفاف باشد، اما برخی حوزهها در بخشهای شطرنجی و ممنوعه باقی بماند.
وی افزود: شفافیت واقعی یعنی همه مسئولان و همه تصمیمات پشت دیوار شیشهای قرار بگیرند؛ مشخص باشد چه کسانی بر یک سیاست تأثیر گذاشتهاند، چه کسانی نقشآفرینی کردهاند و یک تصمیم چگونه شکل گرفته است تا بتوان ارزیابی جامعی از شیوه سیاستگذاری و حکمرانی در کشور داشت.
این اقتصاددان برای توضیح این مسئله اظهار کرد: ممکن است در یک انتخابات، چند نامزد طبق قانون ملزم باشند منابع مالی در اختیار و هزینههای خود را گزارش کنند، اما درباره فرد دیگری چنین پیگیریای صورت نگیرد. سالها پیش در یک فعالیت انتخاباتی، از مسئول ستاد یک نامزد خواسته شد توضیح دهد چرا با خودروی دولتی به ستاد رفتوآمد کرده است. او برای اثبات اینکه از خودروی دولتی استفاده نکرده، به تعداد روزهای رفتوآمد و برای هر مسیر قبض آژانس ارائه کرد.
وی ادامه داد: یعنی در آن مورد تا این اندازه سختگیری وجود داشت که فردی که به دلیل مسئولیت اداری خودرو در اختیار داشت، هنگام رفتن به ستاد باید خودرو را کنار میگذاشت و با وسیله دیگری میرفت. در مقابل، ممکن است فرد دیگری منابع عظیمی، برای مثال از امکانات شهرداری، هزینه کند و مسئولان بعدی نیز اعلام کنند هزینههای فراوانی انجام شده اما صورتحساب مناسب وجود ندارد و گزارش نشده است، با این حال پیگیری متناسبی صورت نگیرد.
ذاکری تأکید کرد: این موارد اعتماد عمومی را خدشهدار میکند. وقتی اعتماد عمومی به مسئله فساد و فسادستیزی زیر سؤال برود، بهطور طبیعی کارآمدی جریان فسادستیزی نیز کاهش پیدا میکند. در چنین فضایی هر اندازه گفته شود که مبارزه با فساد در حال انجام است، جامعه لزوماً آن را نمیپذیرد و حتی وقتی برخوردی درست صورت میگیرد، ممکن است با تردید به آن نگاه شود.
وی در پایان گفت: اگر میخواهیم جریان فسادستیزی در آینده کشور چشمانداز روشنی داشته باشد و به نتیجه مطلوب برسد، باید مجموعه این مسائل را مورد توجه قرار دهیم؛ از اصلاح قوانین و استفاده از تجربههای جهانی گرفته تا توجه به شاخصهای معتبر، جامعهمحور کردن مبارزه با فساد، تقویت رسانهها و جامعه مدنی، شفافیت واقعی، پرهیز از برخورد گزینشی و سیاسیکاری و بازطراحی فرایندهای تصمیمسازی و تصمیمگیری.
