از نفت تا وابستگی؛ معماری نهادی فقر

یک کشور می‌تواند با مدیریت درست منابعش ساخته شود؛ یا با مدیریت نادرست، ثروتش را از دست بدهد. نروژ نشان داد که مسیر نخست ممکن است؛ ایران اما نمونه‌ای است از مسیر دوم. در میان کشورهای نفت‌خیز، ایران جایگاهی شگفت‌آور دارد: نخستین کشور منطقه در کشف نفت، پیشگام در ملی‌سازی صنعت نفت، و با این حال، گرفتار «بیماری هلندی»، وابستگی درآمدی، نوسان‌های بودجه‌ای و فرسایش ثروت. پرسش اصلی این است که چرا ایران با وجود برخورداری از پیشینه‌ای حقوقی و سیاسی که می‌توانست سرآغاز نهادسازی باشد، در عمل مسیری وارونه پیمود و نفت را به «وابستگی» بدل کرد، نه «فرصت»؟
 
۱. پیش از نفت: نه چارچوب‌گذاری حقوقی، که سلطه خارجی
نروژ پیش از کشف نفت، چارچوب حقوقی مالکیت حاکمیتی بر منابع را تدوین کرد. در سال ۱۹۶۳، یعنی پنج سال پیش از آغاز بهره‌برداری تجاری از میدان نفتی اکوفیسک، پارلمان نروژ قانونی تصویب کرد که بر اساس آن، تمامی منابع زیرزمینی در فلات قاره متعلق به دولت است. نروژ پیش از آنکه یک بشکه نفت از بستر دریا خارج شود، نهاد ساخت.
ایران قبل از کشف نفت، قرن‌ها صحنه رقابت قدرت‌های خارجی بود. در سال ۱۹۰۱، ویلیام دارسی موفق شد امتیاز استخراج نفت ایران را به مدت ۶۰ سال از شاه قاجار دریافت کند. این امتیاز باعث شد که ایران نه تنها مالک منابع خود نباشد، بلکه به تماشاگری برای ثروت خود تبدیل گردد. در سال ۱۹۰۹، شرکت انگلیسی-هندی نفت (که بعدها به BP معروف شد) تأسیس شد و دولت بریتانیا ۵۱٪ از سهام آن را در اختیار گرفت. بدین ترتیب، نفت ایران عملاً به نفت بریتانیا تبدیل شد. قرارداد ۱۹۳۳ با شرکت نفت ایران و انگلیس (AIOC) تا سال ۱۹۹۳ تمدید شده بود. نروژ پیش از بهره‌برداری از نفت، نهادهای لازم را ایجاد کرد؛ در حالی که ایران قبل از استخراج نفت به شدت وابسته بود.
 
۲. ملی‌سازی نفت: شروعی انقلابی، پایانی ناتمام
نقطه‌ی عطف ایران در ۱۹۵۱ رقم خورد، هنگامی که محمد مصدق، نخست‌وزیر وقت، صنعت نفت ایران را ملی اعلام کرد. در ۱۵ مارس ۱۹۵۱، مجلس شورای ملی به اتفاق آرا به ملی‌سازی رأی داد و در ۳۰ آوریل همان سال، «شرکت ملی نفت ایران» (NIOC) تأسیس شد. ایران بدین ترتیب به نخستین کشور منطقه بدل شد که شرکت ملی نفت تأسیس کرد. اما این پیروزی نهادساز، ناقص ماند. در ۱۹۵۳، با کودتای ۲۸ مرداد، مصدق سرنگون و ملی‌سازی عملاً به عقب رانده شد. در ۱۹۵۴، کنسرسیومی از شرکت‌های خارجی تشکیل شد و ایران تنها به ۵۰٪ از سود نفت دست یافت. نروژ اما در ۱۹۷۲، پس از کشف نفت، شرکت دولتی استات اویل را تأسیس کرد و «ده فرمان نفتی» را به تصویب رساند که نظارت و کنترل کامل دولت بر تمامی فعالیت‌های نفتی را تضمین می‌کرد. نروژ شرکت دولتی را به عنوان ابزاری برای ایجاد توان داخلی و جلوگیری از خروج سود و دانش به خارج تأسیس کرد. ایران پس از انقلاب اسلامی در ۱۹۷۹، اگرچه کنترل کامل بر صنعت نفت را به دست آورد، اما هرگز چارچوبی نهادی برای مدیریت بلندمدت درآمدهای نفتی تدوین نکرد.
 
۳. چارچوب قراردادی: از امتیاز تا بازخرید و IPC
نروژ از همان ابتدا، قراردادهای نفتی را بر اساس قوانین قدیمی اعطای امتیاز برق‌آبی تدوین کرد: شرکت‌ها مجوز اکتشاف، توسعه و تولید را برای دوره‌ای معین دریافت می‌کردند و پس از انقضای آن، حقوق به دولت بازمی‌گشت.
ایران اما مسیری پرنوسان را طی کرد: از قراردادهای امتیازی دوران قاجار تا کنسرسیوم ۱۹۵۴، از ملی‌سازی کامل پس از انقلاب تا «قراردادهای بازخرید»  (Buy-Back) که از ۱۹۹۵ اجرایی شد. در این مدل، شرکت‌های خارجی به عنوان پیمانکار سرمایه‌گذاری می‌کردند و پس از بهره‌برداری، هزینه‌های خود را با نرخ بازده ثابت دریافت می‌کردند و در نهایت عملیات به شرکت ملی نفت ایران (NIOC) واگذار می‌شد. در ۲۰۱۵، مدل «قرارداد نفتی ایران»  (IPC) جایگزین بازخرید شد. IPC مدت قرارداد را تا ۲۰-۲۵ سال افزایش داد و امکان تشکیل شرکت‌های مشترک با NIOC را فراهم کرد، اما مالکیت منابع و تمامی دارایی‌های ثابت همواره در اختیار دولت ایران باقی ماند.
با این حال، تحریم‌های بین‌المللی عملاً این قراردادها را با مانع اساسی روبه‌رو کرده است. در نتیجه، صنعت نفت ایران در دهه‌های اخیر عمدتاً با تکیه بر توان داخلی و شرکای محدود (چین، روسیه) به کار خود ادامه داده است.
 
۴. صندوق توسعه ملی: تأسیس با تأخیر، فرسایش با شتاب
نروژ در سال ۱۹۹۰ صندوق نفت خود را تأسیس کرد که بعدها به «صندوق بازنشستگی دولت – جهانی» تغییر نام یافت و نخستین واریز به این صندوق در سال ۱۹۹۶ انجام شد. در مقابل، ایران تا سال ۱۳۸۹ (با فاصله‌ای ۲۱ ساله) «صندوق توسعه ملی» (NDF) را به جای «حساب ذخیره ارزی» پیشین ایجاد کرد. هدف اعلامی این صندوق، «تبدیل بخشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات به سرمایه‌های ماندگار و مولد برای نسل‌های آینده» بود. اما عملکرد صندوق در عمل با هدف آن در تضاد بوده است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، از زمان تأسیس صندوق در سال ۱۳۹۰ تا پایان دی‌ماه ۱۴۰۲، مجموع منابع صندوق بالغ بر ۱۶۰ میلیارد دلار بوده که حدود ۱۵۳ میلیارد دلار آن مربوط به عواید حاصل از صادرات نفت و گاز است. بر اساس داده‌های همین گزارش، حدود ۸۲٪ از این درآمد هزینه شده است. ۸۸٪ از وام‌های اعطایی صندوق به دولت و نهادهای عمومی اختصاص یافته است. از ۱۳۲ میلیارد دلار وام اعطایی در ۱۳ سال، تنها ۸ میلیارد دلار بازپرداخت شده و ۱۸ میلیارد دلار دیگر معوق و به عنوان مطالبات غیرجاری طبقه‌بندی شده است. نرخ نکول ۶۸٪ گزارش شده، در حالی که میانگین جهانی برای صندوق‌های ثروت ملی حدود ۶٪ است.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، از ابتدای سال ۱۴۰۲ تاکنون، حتی یک دلار از سهم قانونی صندوق از محل درآمدهای نفتی به‌طور واقعی به حساب آن واریز نشده است. تا اسفند ۱۴۰۲، ذخایر ارزی صندوق به ۲۶.۵ میلیارد دلار سقوط کرد. پس از کسر ۶.۵ میلیارد دلار تعهدات معوق، تنها ۲۰ میلیارد دلار دارایی قابل دسترس باقی مانده است. 
در مقایسه، صندوق نروژ در پایان سال ۲۰۲۴ به ۱۹,۷۴۲ میلیارد کرون (معادل حدود ۱.۷ تریلیون دلار) رسید. صندوق نروژ در سال ۲۰۲۴ بازدهی ۱۳.۱ درصدی به ثبت رساند که معادل ۲,۵۱۱ میلیارد کرون بود. سهم ایران از کل دارایی‌های صندوق‌های ثروت ملی منطقه کمتر از ۰.۵٪ است – این در حالی است که ایران بزرگترین ذخایر گازی و سومین تولیدکننده بزرگ نفت منطقه پس از عربستان و عراق است. صندوق‌های ثروت ملی کشورهای همسایه ایران در خلیج فارس و جمهوری آذربایجان مجموعاً بیش از ۳.۶ تریلیون دلار دارایی دارند و امارات متحده عربی به تنهایی ۲.۳ تریلیون دلار در هشت صندوق ثروت ملی مدیریت می‌کند.
 
۵. قاعده مالی: قاعده‌ای در کار نیست
نروژ «قاعده مالی» را وضع کرد که دولت را ملزم می‌سازد در هر سال حداکثر معادل بازده واقعی مورد انتظار بلندمدت صندوق را برداشت کند. این نرخ در ابتدا ۴ درصد تعیین شد و در سال ۲۰۱۷ به ۳ درصد کاهش یافت. بر اساس آخرین مصوبه پارلمان نروژ، برداشت‌ها در سال‌های عادی باید به‌طور قابل‌توجهی کمتر از ۳ درصد باشد تا امکان ذخیره‌سازی اضافی برای دوران رکود اقتصادی یا کاهش شدید ارزش صندوق فراهم شود. این قاعده تضمین می‌کند که اصل سرمایه همواره باقی بماند.
ایران اما هیچ قاعده مالی مشابهی ندارد. در بودجه سال ۱۴۰۴، دولت روزانه یک میلیون و ۷۵۰ هزار بشکه نفت صادرات پیش‌بینی کرده که ۴۲۰ هزار بشکه از آن – معادل ۲۴ درصد – سهم نیروهای مسلح است. ارزش نفت اختصاص‌یافته به نیروهای مسلح در سال ۱۴۰۴ حدود ۱۱ میلیارد یورو برآورد شده است؛ در حالی که این رقم در سال ۱۴۰۳ نزدیک به چهار میلیارد یورو بود. به عبارت دیگر، تقریباً از هر چهار بشکه نفت صادراتی، یک بشکه صرف امور نظامی می‌شود.
هم صندوق توسعه ملی از درآمد نفت و گاز نیز دستخوش تغییرات شده است. بر اساس سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری، سهم صندوق باید ۴۵ درصد باشد، اما در عمل این سهم کاهش یافته است. رئیس سازمان برنامه و بودجه ایران اخیراً پیشنهاد داده که همه درآمدهای نفتی ابتدا به صندوق واریز شود، اما اذعان کرده که دولت در این باره «فاقد اجماع» است.
 
۶. دستاوردها: فاصله دو جهان
دستاوردهای نروژ، فراتر از اعداد است: تاب‌آوری اقتصادی، پایداری بین‌نسلی، شفافیت و پاسخ‌گویی، و پیشگیری از بیماری هلندی. صندوق نروژ به‌صورت عمومی گزارش می‌دهد و مجلس نقش نظارتی فعال دارد.
ایران اما در قیاس با نروژ، در تمامی این ابعاد با چالش مواجه بوده است:
– بیماری هلندی:
پژوهش‌های اقتصادی نشان می‌دهد که اقتصاد ایران به وضوح دچار «بیماری هلندی» است. افزایش درآمدهای نفتی از طریق افزایش نرخ ارز واقعی، بخش‌های غیرنفتی را تضعیف کرده است. تحقیقات تجربی حاکی از آن است که شوک‌های مثبت و منفی درآمد نفتی هر دو تأثیر منفی بر عملکرد اقتصادی ایران داشته‌اند که نشان‌دهنده ناکارآمدی ساختاری و تخصیص نادرست منابع، همسو با پدیده بیماری هلندی است.
– شفافیت:
صندوق نروژ گزارش‌های سالانه خود را به‌صورت عمومی منتشر می‌کند. اما صندوق توسعه ملی ایران حتی گزارش مالی سال گذشته خود را منتشر نکرده است. بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی، انفال و ثروت‌های عمومی از جمله نفت و گاز در اختیار حکومت اسلامی است و هزینه کردن آن باید با اجازه ولی فقیه باشد. این ساختار، نظارت عمومی و پاسخ‌گویی را با دشواری مواجه کرده است.
– بازده سرمایه‌گذاری:
صندوق نروژ از ۱۹۹۸ به طور متوسط بازدهی سالانه قابل‌توجهی داشته است. صندوق توسعه ملی ایران اما بازدهی کمتر از ۱٪ در سال داشته است.
-وام‌های کلان:
بخش عمده وام‌های صندوق به نهادهای نظامی و شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی پرداخت شده است.
 
جمع‌بندی: منبع واقعی فقر، نهاد است
شاید تلخ‌ترین کنایه تاریخ اقتصادی ایران این باشد که کشوری که نخستین بار در منطقه صنعت نفت را ملی کرد و نخستین شرکت ملی نفت را تأسیس نمود، امروز در مدیریت ثروت نفتی خود، یکی از ناموفق‌ترین نمونه‌های جهان است. نروژ در غیاب یقین، نهاد ساخت؛ ایران در حضور یقین، نهاد را فرسود. نروژ پیش از آنکه یک بشکه نفت از بستر دریا خارج شود، چارچوب حقوقی مالکیت حاکمیتی را تدوین کرد؛ ایران اما پس از ملی‌سازی، هرگز نتوانست نظامی نهادی برای مدیریت بلندمدت درآمدهای نفتی ایجاد کند.
صندوق توسعه ملی ایران، آنچه می‌بایست «صندوق پس‌انداز» می‌بود، به «صندوق هزینه» بدل شد – نه سرمایه‌ای برای نسل‌های آینده، که خط حیات نهادهای ناکارآمد امروز. نروژ به جهانیان نشان داد که ثروت طبیعی به خودی خود تضمین‌کننده توسعه نیست؛ ایران اما نشان داد که حتی پیشگامی در ملی‌سازی نیز بدون **معماری نهادی**، سرنوشتی جز وابستگی و فرسایش ثروت ندارد. نروژ نفت را به سرمایه تبدیل کرد؛ ایران نفت را به وابستگی. و این، نه تصادف، که حاصل تفاوت در **نظام مدیریت** است، نه تفاوت در مقدار نفت.
 فهرست منابع:
۱. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اصل ۴۵.
۲. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. «بررسی گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان سال ۱۴۰۲». گروه بودجه استانی و شهرداری‌ها، دفتر مطالعات بخش عمومی.
3. Iran International. “How Iran’s sovereign fund was depleted.” 16 April 2025. https://www.iranintl.com/en/202504161300
4. Iran Open Data. “Iran’s Sovereign Wealth Fund Crumbles Amid Deepening Fiscal Mismanagement.” 9 June 2025. https://iranopendata.org/en/article/256-iran-sovereign-wealth-fund-fiscal-mismanagement/
5. Norges Bank Investment Management. “Annual report for the Government Pension Fund Global 2024.” 25 February 2025. https://prod.generasjonsfondet.no/en/news-and-insights/reports/2024/annual-report-2024/
6.  Norwegian Ministry of Finance. “Meld. St. 7 (2025–2026) – The Government Pension Fund.”
7.  Norwegian Ministry of Finance. “Meld. St. 22 (2024–2025) – The Government Pension Fund.”
8.  Iranian Parliament Research Center. “MRC Delves into Impervious Problem of Unpaid Forex Loans.” January 2025.
9.  Global SWF Institute. Sovereign Wealth Fund Rankings. https://globalswf.com/ranking
10. “The Impacts of Oil Revenues on the Exchange Rate Using the FMOLS Method: A Case Study of Iran.” Journal of Petroleum Business Review, 2026.
11.  “Asymmetric Effects of Oil Rent Shocks on Iran’s Economic Growth: Evidence from a NARDL Approach.” Journal of Economic Policy, 2025.
12. “Oil Nationalization, a Beginning for Modern Iran.” SHANA (Iranian Oil Ministry News Agency), 17 March 2025. https://en.shana.ir
 
*دانش آموخته مدیریت توسعه